《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》政策解读
日期：2021-06-16 15:54:52 来源:中国项目工程咨询网 浏览：
近年来，我国在城镇环境污染防治方面开展了大量工作，环境质量得到了显著提升，但仍面临水资源短缺、水环境污染和水生态损害等问题。做好污水收集处理及资源化利用工作是统筹水资源、水环境、水生态治理，深入打好污染防治攻坚战的重要抓手，可显著减少水环境污染、修复水生态安全、缓解水资源供需矛盾，对于改善城镇人居环境，推进城市治理体系和治理能力现代化，加快生态文明建设，推动高质量发展具有重要作用。《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》（发改环资〔2021〕827号，以下简称《规划》）的出台恰逢其时，为“十四五”时期城镇污水收集处理、资源化利用和污泥无害化资源化处理处置设施建设与运行提出了清晰的时间表、任务书和路线图。
一、有利于推动我国水环境质量持续改善
《规划》的目标设定关注污水收集处理和资源化利用整体效能并重，同时结合长江经济带、黄河流域、京津冀等不同地区水资源禀赋、水环境承载力、发展需求和经济技术水平等因素，对目标进行了差异化制定。《规划》提出的目标具有较强的可操作性、可考核性，能够较全面衡量和反映我国污水处理及资源化利用水平。推动这些目标指标的实现，可有力促进污水处理从达标化向资源化、生态化转变。
例如，《规划》首次提出全国城市生活污水集中收集率力争达到70%以上，该目标重点引导各地改变此前只注重处理量忽视收集效率的惯性。这个指标是针对全国范围内城市提出的，建议各地应该根据自身基础情况制定个性化目标，对于现状污水集中收集率较低的地区，应在“十四五”期间力争提高5个百分点以上，现状收集率情况良好地区，应达到更高的收集水平，进而力争全国平均达到70%以上。此外，《规划》提出的目标与当前有关政策进行了有效衔接。例如，水环境敏感地区污水处理基本实现一级A排放标准；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀区域达到35%以上，黄河流域中下游地级及以上缺水城市力争达到30%。
二、为城镇水环境治理提出新思路注入新活力
《规划》紧紧围绕我国城镇水环境质量的新形势和新要求谋篇布局，对城镇污水处理及资源化利用提出了诸多切实可行的举措。
一是从单纯重视设施建设转变为强调补短板强弱项。《规划》针对当前我国城镇污水处理及资源化利用领域存在的发展不平衡不充分问题，提出了重点补齐城镇污水管网短板、强化污水处理设施弱项、破解污泥处置难点等任务要点与技术要求，将“补短板、强弱项、破难题”的整体工作思路贯穿于污水处理领域设施建设的全过程。
二是从增量建设转变为系统提质增效与结构调整优化并重。《规划》统筹增量与存量、安全与发展，强调着力推进污水收集系统、处理设施、再生利用设施及污泥处理细分领域的存量提质增效和增量优化布局；要充分考量城镇人口规模、自然地理条件、空间布局、产业发展以及污水收集管网建设和污水资源化利用需求等，合理规划城镇污水处理厂布局与规模，宜集中则集中，宜分散则分散。
三是将提高设施可持续运维能力作为重点建设任务之一。“重建设轻运营”是我国污水处理发展的关键制约，《规划》将提升运行维护水平作为重点，提出把运营能力和水平作为重要指标，纳入项目建设运营企业遴选标准，加强工程建设与运营效果联动考核等，极具创新性。
三、着力打造城镇污水收处用管新格局
污水处理及资源化利用是一项系统性工程，必须要从关键入手、突出重点，做到有的放矢。《规划》针对污水处理领域存在的管网建设滞后、处理设施布局不均衡、污水资源化利用率低、设施可持续运维能力差，以及污泥无害化资源化不规范等主要问题，提出四大设施建设任务和三大运维水平提升工作，旨在系统推进城镇污水处理设施高质量建设和运维。
推进设施建设方面：一是注重污水管网补短板。重点补齐管网与污水处理设施之间的差距，推动解决“厂网分离”导致的污水收集效率低问题；对污水管网排查和建设改造、生活污水直排口治理、片区系统化整治、合流制溢流污染控制、管网建设质量管控等提出明确的技术要求。二是注重污水设施强弱项。重点强调提质增效和优化布局，针对不同地区具体情况分类施策，并对污水处理设施布局、污水处理厂排放标准、合流制溢流污水快速净化设施建设提出了具体的技术要求。三是注重推进污水资源化利用。提出将污水资源化利用作为助推城镇环境高水平治理的重要抓手，强调合理确定污水再生利用方向，推动实现分质、分对象供水、优水优用；同时《规划》分别对水质型缺水地区、资源型缺水地区等不同区域和领域提出了技术要求。四是注重破解污泥处置难点。对压减填埋规模等提出相关要求，推动实现无害化推进资源化。
提升运维水平方面：《规划》强调明确责任主体，强化标准约束，严格监管考核，更好发挥政府作用和市场配置资源的决定性作用，构建可持续的经营模式。具体而言：一是健全考核激励机制，注重发挥考核评价的指挥棒作用。二是推行专业化运维，提出严格按照相关标准定额实施运行维护，充分发挥专业化规模化建设运营优势。三是推进信息系统建设，明确加强设施信息化、账册化管理，实施常态化监测评估，保障设施稳定运行。
《规划》是新时期改善我国城镇人居环境、推进城市治理体系和治理能力现代化的有力举措，为推动实现污水处理高质量、可持续发展目标迈上新台阶提供了坚实基础。下一步，建议要以《规划》为引领，务实推进、加快落实，逐步构建系统完备、立体高效的城镇污水处理及资源化利用体系，推动实现全民共享优美生态环境的美好愿景。
近日，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发了《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》（发改环资〔2021〕827号，以下简称《规划》），提出“以提升城镇污水收集处理效能为导向，以污水处理设施补短板强弱项为抓手，统筹谋划、聚焦重点、问题导向、分类施策，加快形成布局合理、系统协调、安全高效、节能低碳的城镇污水收集处理及资源化利用新格局”的指导思想，明确了发展目标、重点任务和工作要求，为各地有序开展水环境基础设施建设工作提供了重要依据。
污水资源化利用是缓解水资源短缺和水环境污染问题的有效途径，也是实现碳达峰、碳中和的重要举措。“十四五”期间应加快推进污水资源化利用，带动污水处理产业赋能升级，保障城镇用水安全，促进城镇高质量发展、可持续发展。
一、城镇污水处理和资源化利用存在的问题
我国城镇污水处理和资源化利用设施建设发展迅速，但依然存在发展不充分、处理效能低、布局不合理、建设欠统筹等问题。
一是厂网建设和河湖水环境治理不协同。城镇污水厂和排水管网（简称“厂网”）建设与河湖水环境治理之间欠统筹、不协同，建设目标相对独立、单一。排水管网、污水收集和处理设施建设运营相互独立，河湖水环境治理缺少清洁补充水源，难以从根本上解决水生态损害、水环境污染问题。
二是污水和再生水设施建设欠统筹。城镇污水处理厂建设地址、规模和处理标准的确定，大部分情况下没有考虑再生水利用，导致再生水输配管网和利用设施建设投资大，再生水利用效率低。
三是再生水利用效益有待提高。我国缺水形势严峻，生活和生态用水需求日益增加，供需矛盾突出，用水效率、效益亟待提高。目前，我国再生水利用以景观环境补水为主，比例超过50%，有的城市超过90%，综合利用效益有待提高，再生水工业利用和区域循环利用、梯级利用有待加强。
二、促进污水处理及资源化利用的主要措施
（一）系统推进水环境基础设施建设，促进水城融合发展
统筹设施建设，科学制定水质标准。综合考虑水环境治理需求，统筹规划建设污水管网、污水处理厂、再生水厂和河湖水环境治理设施。根据经济发展水平、水环境容量和敏感性、再生水利用需求等，确定污水厂和再生水厂规模、布局，科学制定差异化的水质处理目标，推动水环境治理科学施策，实现“一地一厂”、“一水一策”。促进城镇污水排放标准、再生水标准和景观水体质量标准协同相容，推动实现水环境和水生态协同治理、水城融合发展。
建立协同管理平台，提高运行水平。实施厂网河湖一体化协同管理，推进厂网河湖水质、水量、水位智能化监测网点建设，搭建一体化联合调度数据平台、应用平台、管理平台，提高运行效能。
（二）加快推进再生水利用增量提效，促进污水处理产业转型升级
提升再生水利用水平，促进污水厂转型升级。我国资源型缺水和水质型缺水问题并存，迫切需要开拓新的水源。污水再生水水量稳定、水质可控、就近可得，可成为稳定可靠的第二水源。应根据区域经济社会发展需求，促进污水处理厂从“治污单功能”向“治污供水双功能”转变，升级为再生水厂，成为城镇供水生命线的重要组成部分。
稳步拓展再生水用途，提高再生水利用效益。再生水深度处理技术发展迅速，在一些地区已成功应用于锅炉用水、半导体芯片制造业超纯水制备等工业生产，经济效益显著。有条件的地区应积极拓展再生水用途，特别是高价值工业利用途径，提升再生水利用效益，实现高价值、高回报利用。推进区域再生水循环利用、梯级利用，将达到相应水质要求的再生水就近回补自然水体或回灌地下水，补给生态环境；再生水通过自然水体储存、净化后，作为水资源在一定区域内进行调配，再次用于生产和生活，提高水资源利用效率。
（三）逐步推进再生水利用管理体系建设，确保再生水安全利用
提高安全意识，建立风险防控体系。再生水利用是一个非传统供水工程，其前提是确保再生水利用的生态安全、健康安全和工艺安全，持续提高公众接受程度。再生水利用风险防控应坚持“全程管理、预防为主”基本原则，全面识别和评价从污水收集、处理和再生水处理、蓄存输配到再生水利用等各个环节可能存在的风险及其来源，制定风险预防方案。逐步建立再生水厂认证、评价制度，提升再生水生产供水企业的风险防范意识、防范能力和应急管理能力，提高再生水供水安全性和可靠性。
完善标准体系，提高风险管理科学水平。与饮用水按统一水质供水不同，再生水利用遵循“以用定质、以质定用、以用定管”基本原则。我国已经颁布再生水不同用途的水质标准，初步解决了“以用定质”问题，但是缺少“以质定用”和“以用定管”标准，再生水利用价格确定和安全监管缺乏依据，难以做到优质优价、按质管控。因此，需要加快推进再生水水质分类、利用效益评价、风险管理和服务监管等标准的制定工作，支撑再生水安全高效利用和规模化利用。
“十三五”期间，我国城镇污水处理能力得到显著提高，但仍存在发展不平衡不充分的问题，与建设高质量城镇污水处理体系的目标仍有差距，其中，污水污泥资源化利用以及设施运行维护等方面存在的问题尤为突出。近日，《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》（发改环资〔2021〕827号，以下简称《规划》）发布，就推进污水资源化利用、促进污泥无害化资源化处理处置、提升处理设施运行维护水平等提出了更加具体、有效的措施和要求。
一、注重加强再生利用设施建设，推进污水资源化利用
我国城镇污水排放量约750亿立方米，再生水利用量仅为100多亿立方米，利用潜力巨大。造成污水资源化利用不足有多方面原因：一是污水再生利用设施建设滞后，配套管网建设不足；二是污水处理设施布局不合理，大多数城镇污水处理厂布局在城市远郊和流域下游，再生水利用工程需要建设长距离管网，不仅限制了利用范围，也增加了成本；三是市场机制不健全、价格机制不完善、政策激励不够，影响了社会资金进入再生利用设施建设和运营的积极性。
《规划》注重推进污水资源化利用，对再生水利用提出了更高目标。“十四五”期间，再生水生产能力不少于1500万立方米/日，相比于《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》整体提高了约5个百分点；对黄河流域的污水再生利用提出了具体目标，黄河流域中下游地级及以上缺水城市再生水利用率力争达到30%；进一步强化示范带动，以黄河流域地级及以上城市为重点建设污水资源化利用示范城市。
同时，《规划》系统提出了加强再生利用设施建设、推进污水资源化利用的解决措施。技术层面，《规划》充分体现了因地制宜的理念。“缺水城市新建城区要因地制宜提前规划布局再生水管网”；有条件的地区，“因地制宜通过人工湿地、深度净化工程等措施，优化城镇污水处理厂出水水质”。《规划》还在保障措施部分对再生水利用提出了政策指导，“放开再生水政府定价，由再生水供应企业和用户按照优质优价原则自主协商定价”，“鼓励采用政府购买服务方式推动污水资源化利用”，以加强市场在推动污水资源化方面的作用。
二、着重破解污泥处置难点，实现无害化推进资源化
据有关机构估算，“十三五”期间，我国新增污水处理及相关投资额近6000亿元，其中，新增或改造污泥无害化处理处置设施投资不足300亿元，占比仅为5%。污泥处理处置的关键制约因素是最终处置路线不畅通，污泥产品利用途径还未打通，处理后产品无法形成商品，导致污泥在厂内积压。产业链的不完善使污泥处理收益不足，抑制了污泥处理处置设施建设。
因此，相比于“十三五”期间提出的污泥稳定化和无害化主要目标，《规划》更加重视污泥资源化利用，“鼓励污泥能量资源回收利用”，响应了国家碳减排的战略目标。《规划》明确污泥无害化处置率达到90%，实施范围由《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》的地级及以上城市拓宽到所有城市，并要求2035年全面实现污泥无害化资源化处置。
为了实现上述目标，推动污泥实现无害化推进资源化，《规划》在技术层面提出，土地资源紧缺的大中型城市推广采用“生物质利用+焚烧”处置模式。“生物质利用”可采用以污泥为主体的城市有机固体废物联合厌氧消化（好氧发酵）技术，该技术是目前实现污泥资源化的主流技术，厌氧消化产生的沼气可用于发电和产热，符合节能减碳发展方向；“焚烧”是解决污泥大量积存、消纳出路受限等问题的主流工艺路线，有条件的城市可利用现况窑炉协同焚烧，大中城市可采用单独焚烧，焚烧灰渣可作为建筑材料或磷回收，符合资源化发展方向。
三、全面强化设施运行维护，推动安全稳定运行
《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》强调“强化监管能力建设”，而《规划》更加突出“提升运维水平”。提升运行维护水平能够降低运营成本、提高收益水平，吸引更多社会资金投资于水环境基础设施建设。
首先，《规划》提出建立多层次的运维考核体系，要“将城市生活污水集中收集及再生水利用目标任务纳入本地相关规划，落实责任主体，强化监督考核”；提出“构建以污染物削减绩效为导向的考核体系”。其次，《规划》明确指出要建立专业化队伍、加强人才培训；提出推行“厂—网—河（湖）”一体化专业化运行维护，拓宽了建设层面“厂网一体”的理念。最后，推进信息系统建设，推行“排水户、干支管网、泵站、污水处理厂、河湖水体数据智能化联动和动态更新”。
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